Иммиграция в США: четверть века попыток реформ

Как и почему в XXI веке США не удалось изменить и осовременить систему иммиграции.

Иммиграционная реформа – крайне токсичная тема для американского политикума. Никакой закон не способен так расставить приоритеты, чтобы удовлетворить все заинтересованные группы влияния – следовательно, политики, выступившие в поддержку или против реформы могут заплатить высокую цену на выборах. Многолетние опросы общественного мнения службы Gallup показывают, что американцы в большинстве своем считают иммиграцию благом для страны, однако все чаще теперь выступают за ограничение приема иммигрантов.

Понятие «иммиграционная реформа» включает в себя множество аспектов: от обеспечения безопасности границ и проверки иностранцев, желающих попасть в США – до работы иммиграционных судов и проведения депортаций. В США практически ежемесячно появляются законы и подзаконные акты, регулирующие различные аспекты иммиграционной политики. Более того, эта политика корректируется на ежегодной основе – в рамках обсуждения федерального бюджета и выделения ассигнований на какие-либо иммиграционные программы.

В последние десятилетия особое внимание американского общества и государства привлекают так называемая «нелегальная иммиграция», правила предоставления убежища в США и привлечения в страну иммигрантов, которые способны усилить американскую экономику, не нанеся ущерба рынку труда.

Основные принципы ныне действующей иммиграционной политики США были сформулированы Законом об иммиграции и натурализации (Immigration and Nationality Act), вступившем в силу в далеком 1952 году. Однако за прошедшие десятилетия ситуация в США и мире существенно изменилась. Последняя крупномасштабная (то есть, законодательно оформленная) реформа иммиграционной политики, в рамках которой были легализированы некоторые нелегальные мигранты и введены штрафы для работодателей, нанимающих сотрудников, не имеющих права на работу в США, была проведена в президентство Рональда Рейгана – в 1986 году.

Наследственные проблемы

Все последующие президенты пытались провести реформы в этой сфере, но за последние почти четверть века никто из них не добился серьезных успехов, поскольку Конгресс не принял соответствующих законов. В результате, абсолютно все президенты прибегали к временным мерам – в частности, подписывали указы и распоряжения, с помощью которых вносили изменения в существующие правила. Однако эти действия давали относительно незначительные результаты: указы успешно оспаривали в судах, либо их отменяли, либо пересматривали новые президенты, имевшие иные взгляды на иммиграционную политику.

Многие иммиграционные проблемы США стали хроническими. Показательный пример – судьба людей, нелегально прибывших в США в несовершеннолетнем возрасте, то есть, сознательно не совершавших незаконного перехода границы. Ныне в США живут более 2,3 млн таких мигрантов, выросших и получивших образование в Соединенных Штатах и не знающих иной жизни.

Впервые серьезная попытка узаконить их статус была предпринята в 2000 году, когда в Конгрессе началось обсуждение Закона о развитии, поддержке и образовании для несовершеннолетних иностранцев (Development, Relief, and Education for Alien Minors Act). Аббревиатура названия законопроекта DREAM – «мечта» – дала название этой группе иммигрантов: их стали называть «мечтателями», dreamers. Однако законопроект так и не стал законом. За прошедшие годы различные составы Конгресса его пересматривали не менее 11 раз, однако судьба «мечтателей» так и остается неопределенной.

Президент Джордж Буш-младший высказывался в поддержку закона; Барак Обама подписал указы, защитившие «мечтателей» от депортации и разрешившие предоставлять им временные рабочие визы; Дональд Трамп требовал, чтобы Конгресс как можно быстрее принял соответствующий закон – результатов не последовало; Джо Байден призывает к легализации «мечтателей», однако закон так и не появился, а, следовательно, юридический статус миллионов таких жителей США остается неопределенным.

Джордж Буш-младший

В начале президентства Джорджа Буша-младшего произошли крупнейшие в истории теракты 11 сентября 2001 года, которые привели к серьезным изменениям в политике США, в том числе иммиграционной. В 2002 году всеми вопросами иммиграции и натурализации начало заниматься новое Министерство внутренней безопасности, которые также получило права контроля за соблюдением иммиграционных законов, задержания и депортации нарушителей.

Были существенно усилены меры контроля за границами США (именно тогда на границе с Мексикой было начато строительство защитной стены) и введены дополнительные ограничения на выдачу виз жителям мусульманских государств. Также при Буше были ужесточены штрафные санкции для бизнесменов, нанимающих мигрантов, не имеющих права на работу в США, и создана общенациональная электронная система проверки визового статуса людей, пытающихся получить работу.

В 2007 году президент Буш предложил проект полномасштабной иммиграционной реформы. Ее основной целью был вывод «из тени» нелегальных мигрантов путем предоставления им статуса временных рабочих без права на получение американского гражданства. Предполагалось создать новый тип рабочей визы, который позволил бы привлекать иностранных сотрудников, которые, однако, не имели бы возможности остаться в США. Одновременно предлагалось активизировать процесс ассимиляции иммигрантов в американское общество – в частности, путем обучения их английскому языку. Однако этот проект реформы был отвергнут Конгрессом.

Барак Обама

В президентство Обамы был предпринят ряд усилий по принятию соответствующих законов, в частности, для решения проблемы нелегальной миграции. Администрация Обамы предложила создать программу легализации жителей США, попавших в страну незаконно, но ставших родителями граждан США (в США действует принцип предоставления гражданства по так называемому «праву почвы» – родившийся на американской территории автоматически приобретает американское гражданство). Считалось, что под действие этой программы могут попасть около 4 млн человек. Однако соответствующий указ Обамы был успешно оспорен в судах, из-за чего не действовал – в итоге он был окончательно отменен в президентство Дональда Трампа.

В 2013 году Обама поддержал проект иммиграционной реформы, подготовленной группой сенаторов от обеих партий. Проект в целом повторял многие положения неудавшейся реформы Джорджа Буша-младшего, помимо этого предполагалось предоставлять различные визовые льготы для иностранцев, получивших образование в США, обладателям ученых степеней и сельскохозяйственным рабочим. Помимо этого, планировалось создать более совершенные механизмы наказания американских работодателей, нанимающих нелегальных мигрантов (за это много лет выступают влиятельные профсоюзы, считающие, что практика найма нелегальных мигрантов негативно отражается на заработках американцев). Проект реформы был поддержан Сенатом, но торпедирован Палатой представителей.

Дональд Трамп

Трамп сделал сокращение масштабов иммиграции – нелегальной и легальной – одним из основных пунктов своей избирательной программы, в частности, он утверждал (и утверждает), что строительство стены на границе с Мексикой позволит решить проблему нелегальной миграции.

Практически немедленно после вступления в должность Трамп подписал серию указов, в частности, заморозивших программу приема беженцев и запретивших посещение США гражданам нескольких преимущественно мусульманских государств. Все эти и последующие решения Трампа оспаривались в судах и даже доходили до Верховного суда. Трамп также значительно сократил квоты для беженцев и получателей «грин-карт», а также и ужесточил ряд иных визовых правил. Помимо всего прочего, в президентство Трампа власти получили право разлучать несовершеннолетних мигрантов и их родителей.

В 2019 году, для борьбы с наплывом мигрантов на южной границе, администрация Трампа установила правило, согласно которому граждане третьих стран перед тем, как подавать прошение о предоставлении убежища в США, обязаны обращаться за убежищем к государствам, территории которых они пересекли перед достижением американской границы. Кроме этого, начала действовать программа «Оставайтесь в Мексике»: иностранцы, желающие получить убежище в США и достигшие южной границы, должны подавать соответствующие заявления и дожидаться решения иммиграционных властей США, находясь на территории Мексики.

После начала пандемии COVID-19 Трамп разрешил пограничным службам немедленно депортировать за пределы США мигрантов и искателей убежища, не дожидаясь рассмотрения их дел в иммиграционном суде.

Джо Байден

Байден отменил ряд ключевых ограничений, введенных его предшественником. В частности, он вновь увеличил квоты на прием беженцев. Администрация Байдена сделала ставку на сотрудничество с Мексикой и государствами Центральной Америки (именно их граждане чаще всего пытаются попасть в США, спасаясь от нищеты и криминалитета): в частности, предполагается, что если ситуация в этих странах улучшится, снизится и количество мигрантов.

Часть введенных при Трампе изменений остались в силе – в частности, требование к мигрантам о предварительной подаче прошения о предоставлении убежища в государстве транзита.

Байден активно использовал практику так называемого «пароля» (parole) – временного предоставления права на жительство и работу в США гражданам государств, ставших жертвами конфликтов и стихийных бедствий.

В 2024 году Байден поддержал проведение иммиграционной реформы, подготовленной группой сенаторов от обеих партий. Одним из его кардинальных нововведений – помимо увеличения количества иммиграционных судей, пограничников и пр. – стала норма, разрешающая президенту США временно закрывать границу, если число ее пересечений превысит определенное количество.

На момент публикации этого материала соответствующий законопроект так и не был одобрен.

Алекс Григорьев,

Голос Америки