Состояние правовых отношений между США и РФ дает повод к беспокойству

Россия-США: правовая панорама 2017.

Ситуация между Россией и США в правовой области остается крайне сложной. В 2017 году отчетливо прорисовывается новая тенденция, выражающаяся в том, что Соединенные Штаты активно используют правовую систему и ее механизмы для эскалации напряженности в отношениях с Россией.

Закрепление санкций

В августе 2017 г. Президент США Дональд Трамп подписал закон о введении новых ограничительных мер в отношении России, Северной Кореи и Ирана. Новые меры законодательно запрещают Трампу смягчать антироссийские санкции, а именно президентский указ

№ 13660 от 6 марта 2014 г. – о санкциях и заморозке активов частных и юридических лиц, ответственных за «подрыв демократических процессов и институтов в Украине, а также за угрозу ее миру, безопасности, суверенитету и территориальной целостности»; указ

№ 13661 от 16 марта 2014 г. – о блокировании активов частных лиц или организаций, связанных с российским правительством; указ № 13662 от 20 марта 2014 г. – о секторальных санкциях в отношении российских энергетических, металлургических, машиностроительных и горнодобывающих предприятий, а также указ № 13685 от 19 декабря 2014 г. – о санкциях в отношении Крыма. Среди попавших под американские санкции компаний такие лидеры российского энергетического бизнеса как «Газпром», «Лукойл», «Сургутнефтегаз», «Транснефть», «Газпром нефть». Под санкции также попали крупнейшие российские банки, включая «Сбербанк», «Банк Москвы», «Газпромбанк», «Россельхозбанк», «Внешэкономбанк» и ВТБ. Не обошли стороной американские санкции и ряд лиц в правительстве РФ, а также частных бизнесменов.

Накануне принятия законопроекта, кодифицирующего санкции, к американскому лидеру обратилась одна из старейших организаций русских эмигрантов в США – Конгресс Русских Американцев (КРА) с просьбой не принимать ограничительные меры на уровне закона. Директора КРА, представители которого в 1980-ые годы встречались с президентом Рональдом Рейганом, писали Дональду Трампу, что это не в интересах Америки погружаться в «пропасть русофобии». В послании отмечалось, что если санкции, наложенные предыдущей администрацией, станут частью американского закона, то разрешить проблемы в отношениях не удастся на протяжении десятилетий. В письме приводилось сравнение нового закона с поправкой Джексона-Вэника, которая ограничила торговлю со странами Восточного блока из-за эмиграционной политики Советского Союза и которая оставалась в силе с 1974 в течение почти четырех десятилетий. К сожалению, официальные лица США на услышали обращение русских американцев. В поддержку законопроекта в Конгрессе США выступили 98 сенаторов против 2-х и 419 членов Палаты представителей против 3-х. Единогласие американских законодателей в решении наложить ограничительные меры на Россию поистине удивляет.

Изъятие дипломатических объектов

Узаконивание санкций стало лишь одним из нескольких правовых направлений по которым в Соединенных Штатах рос градус напряжения в отношениях с Россией в прошлом году. В конце августа США потребовали, чтобы Россия ко 2 сентября закрыла свое генеральное консульство в Сан-Франциско, а также два других дипломатических объекта в Вашингтоне и Нью-Йорке. В консульских зданиях в Вашингтоне и Нью-Йорке, которые российская сторона была обязана закрыть, находились торговые представительства Российской Федерации. Российский торговый представитель в Соединенных Штатах Александр Стадник охарактеризовал подобное изъятие государственного имущества не иначе как «рейдерство и вандализм». Закрытие российских дипломатических объектов в Соединенных Штатах может стать причиной судебного спора между США и Россией. Известно, что Москва готова обратиться в суд в связи с изъятием российской дипломатической собственности.

1 июня 1964 года США и СССР подписали двустороннее соглашение – Консульскую конвенцию между Союзом Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки. Данная конвенция содержит ряд положений, которые потенциально были нарушены действиями США в момент «изъятия» дипломатических объектов. В первую очередь, речь идет о статье 17 двухстороннего договора, согласно которой, территория «консульского учреждения», включая генеральное консульство, неприкосновенна. В то время как Консульская конвенция гласит, что «консульское учреждение может быть открыто на территории государства пребывания только с согласия этого государства», международный договор не содержит положений относительно закрытия данных учреждений.

Консульская конвенция – отнюдь не единственный международный инструмент, положения которого потенциально нарушены действиями США. Положения Венской конвенции о консульских сношениях, которая действует между СССР и США, также повествуют о неприкосновенности консульских помещений. (См. статью 31). Отобрать консульские помещения и проникнуть на их территорию без согласия главы дипломатической миссии нельзя даже во время войны. Что касается Торгового представительства Российской Федерации в США, действиями американских властей возможно были нарушены положения еще одного международного документа – Венской конвенции о дипломатических сношениях.

Для того чтобы определить, можно ли добиться от Соединенных Штатов соблюдения обязательств, взятых на себя американской стороной при заключении международных договоров, важно определить, были ли эти международные инструменты так называемыми «самоисполняющимся» (прямоприменяемым) договорами с точки зрения американского права. Различие между прямоприменяемыми договорам и договорами, которые не являются прямоприменяемыми, очень трудно понять даже американским юристам. Если соглашение не является прямоприменяемым, оно не может быть использовано как «правило для суда». Согласно пункту 2, статьи VI конституции США, прямоприменяемые международные договоры являются высшим законом США. Суды Соединенных Штатов имеют эксклюзивные полномочия толковать международные соглашения с целью установления их применимости в рамках судебного процесса в качестве внутреннего законодательства Соединенных Штатов.

До сих пор вопрос, являются ли консульские конвенции обязательными к исполнению окончательно не урегулирован в США. Верховный суд США лишь затрагивал эту тему в деле Эрнесто Меделлина. В Международном суде ООН смертный приговор Меделлину был признан нелегитимным в связи с тем, что осужденному в США не была предоставлена возможность сообщить о своем аресте консульским представителям. Однако Верховный суд США постановил, что решение Международного суда не обязательно к исполнению, поскольку Устав ООН не является самоисполняющимся договором на территории Америки. Но в этом решении суд подчеркнул, что в рамках данного разбирательства отсутствует необходимость устанавливать, является ли консульская конвенция самоисполняющимся актом. В целях эффективной защиты интересов российской стороны будет необходимо поднимать эти и многие другие правовые вопросы.

Расследование в отношении «вмешательства» России в американские выборы

На фоне раскрученной демократической оппозицией в Конгрессе антироссийской риторики о предполагаемом вмешательстве России в американские президентские выборы весной 2017 года было инициировано расследование связей Трампа с Россией. Тема расследования связей людей из окружения президента США с Россией не сходит с первых полос газет и с телеэкранов. В результате ежедневного обсуждения даже самых незначительных контактов сотрудников президентской компании и администрации с российскими гражданами или соотечественниками, члены президентской команды были вынуждены проявить высшую меру осторожности. Так, генеральный прокурор страны Джефф Сешенс отказался заниматься расследованием связей президента с русскими, и осуществлять расследование поручили экс-главе ФБР Роберту Мюллеру.

Из-за обвинений в контактах с Москвой в феврале ушел в отставку помощник президента США по национальной безопасности генерал Майкл Флинн. Его подозревали в обсуждении вопроса о снятии антироссийских санкций с послом России Сергеем Кисляком в ходе встречи в декабре 2016 года. Ранее, в августе 2016, глава избирательного штаба Трампа Пол Манафорт ушел в отставку со своего поста после обвинений в лоббировании интересов Виктора Януковича.

К концу 2017 года, против Флинна и Манафорта уже были выдвинуты федеральные обвинения. Однако каких-то шокирующих деталей о сговоре кандидата в президенты США с Россией в обвинительных актах не было. Экс-чиновников высокого ранга, а также двух других менее значимых участников президентской кампании обвинили в обычных федеральных преступлениях – дачи ложных показаний сотрудникам ФБР, укрывательстве налогов и отсутствии регистрации в качестве иностранного агента (Украины). В этой связи возникает закономерный, хотя и безответный, вопрос, зачем надо было инициировать широкомасштабное расследование для выявления обыкновенных преступлений, которые могли бы с успехом расследовать обычные федеральные прокуроры?

Обвинения в отношении генерала Флинна выглядели весьма странно: его обвинили в том, что он сказал неправду федеральным агентам, когда сообщил им, что не просил у Кисляка не высылать американских дипломатов из России. По сути, просьба г-н Флинна не была направлена против интересов Соединенных Штатов, а наоборот. Но с точки зрения закона – он соврал агентам ФБР, а значит – он совершил преступление. На моей памяти, никогда прежде федеральные правоохранительные органы не допрашивали официальных лиц администрации на предмет ведения переговоров с иностранными государствами. В этом смысле расследование по российскому вмешательству – первый случай в современной истории США, когда силовой аппарат вовлечен в обсуждение международной политики страны.

Расширение санкционных списков

На протяжении 2017 года Министерство финансов США выдавало все новые и новые сообщения о введении санкций против российских чиновников и бизнесменов. Причем, санкции вводились не только в связи с ситуацией в Украине, но и еще в соответствии с Актом Магнитского. На данный момент, перечень «SDN List», в котором Минфин США публикует данные о подверженных санкциям лицах содержит 291 физических и юридических лица в соответствии с украинской санкционной программой и еще 49 человек в соответствии с Актом Магнитского. Как адвокату, разбирающемуся в вопросах санкционного законодательства Соединенных Штатов, мне понятно, что остановить негативную тенденцию по расширению санкционных перечней на фоне общей антироссийской истерии – практически невозможно. Настаивать на исключении из санкционного списка путем подачи судебного дела против Министерства финансов США тоже весьма трудная процедура.

Применительно к ограничительным мерам, в прошлом году Министерство финансов США впервые наложило штраф на американскую компанию за нарушение санкций, введенных из-за ситуации в Украине. В июле штраф на сумму 2 млн. долларов был наложена на нефтяную корпорацию «ExxonMobil», руководителем которой до недавнего времени был нынешний Госсекретарь США Рекс Тиллерсон. Санкции были наложены за подписание восьми документов в 2014 году между «ExxonMobil» и «Роснефтью» в лице президента компании Игоря Сечина, который был включен в американский санкционный список. Информация о штрафе стала второй отрицательной новостью для американского нефтяного гиганта от Минфина США в этом году. Ранее, в апреле, Управление по контролю иностранных активов Министерства финансов США отклонило запрос «ExxonMobil» о снятии антироссийских ограничений на участие в проектах по добыче в Черном море.

Решения о СМИ как иностранных агентах

Осенью 2017 года американские власти выдвинули требование по отношению к телеканалу Russia Today (RT) пройти обязательную регистрацию в качестве иностранного агента не территории США. Незадолго до окончательного решения по этому вопросу представитель МИД РФ Мария Захаровой сделала заявление, что Россия расценивает представленные требования как извращение закона и использование правовых норм в качестве инструмента для уничтожения телевизионных каналов. Определение «иностранный агент» влечет за обозначенным лицом ответственность предоставлять детальную отчетность о своей деятельности и источниках финансирования в Министерство юстиции США. В то время как ярлык «иностранный агент» отнюдь не означает то, что предприятие должно прекратить свое существование, на практике, соответствующее обозначение вполне может отпугнуть перспективных сотрудников, деловых партнеров и участников телепередач от взаимодействия с медиа-компанией.

Защита отдельно взятых граждан России

Ушедший год также знаменателен тем, что фактически до конца были задействованы правовые механизмы в самых громких делах российских граждан, обвиненных в преступлениях в США. Главным образом, речь идет о бизнесмене Викторе Буте и летчике Константине Ярошенко. В мае Соединенные Штаты отказали России в выдаче Константина Ярошенко по Конвенции Совета Европы о передаче осужденных лиц от 1983 года. Ранее, в апреле, Верховный суд США отказался принимать к рассмотрению дело Виктора Бута. Попытки добиться отмены приговоров в делах россиян не увенчались успехом отнюдь не из-за отсутствия старания защиты. Отказы судов признать очевидные и никем не опровергнутые факты не соответствует апелляционным прецедентам. Случаи с Бутом и Ярошенко – нарушение как материальных, так и процессуальных законов.

Следует отметить, что со стороны России с самого начала дел Виктора Бута и Константина Ярошенко осуществлялась существенная дипломатическая работа и юридическая поддержка. Так, в сентябре 2015 г., после того как в апелляционный суд Второго апелляционного округа была представлена аргументация защиты от имени Ярошенко, Российская Федерация обратилась в данную апелляционную инстанцию с просьбой принять к рассмотрению ее аргументы о необходимости проведения нового процесса по делу Ярошенко. Что касается дела Виктора Бута, аргументация amicus curiae от имени Российской Федерации была подана в Верховный суд США за подписью партнера фирмы бывшего генерального прокурора США Джона Эшкрофта – Майкла Салливана, занимавшего в свое время должность директора Бюро по контролю за оборотом огнестрельного оружия и взрывчатых веществ США. Подача amicus curiae по делу Бута – это первое в истории представление дружественной аргументации от имени Российской Федерации в Верховный суд США. В аргументации говорилось, что по данным на конец марта 2017 года 31 российский гражданин был арестован в третьих странах американскими правоохранительными агентами в обхождении Договора о взаимной правовой помощи.

Алексей Тарасов,

адвокат